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Discurso presentado en la jornada: “Distintas miradas, horizonte en común: Avances, retos y desafíos sobre la desaparición de personas”, organizadas por el Instituto de Derechos Humanos Ignacio Ellacuría, SJ de la IBERO Puebla

Discurso

Discurso presentado en la jornada: “Distintas miradas, horizonte en común: Avances, retos y desafíos sobre la desaparición de personas”, organizadas por el Instituto de Derechos Humanos Ignacio Ellacuría, SJ de la IBERO Puebla

Mesa: La adopción e implementación de las leyes locales en materia de desaparición de personas: 

Fecha: 6 de Agosto 2021

Transmisión vía Microsoft Teams 

Anna Karolina Chimiak

Centro de Justicia para la Paz y el Desarrollo (CEPAD)

Buenas tardes, primero quisiera felicitar por la iniciativa de la Jornada, y a nombre del CEPAD agradecer la oportunidad de participar y compartir en este espacio. Espero que la experiencia del camino que hemos recorrido junto con las familias en Jalisco, pueda ser de utilidad para los procesos en otros estados, y principalmente también en el estado de Puebla.

El objetivo de mi intervención es compartir sobre el proceso de creación y adopción de las leyes en materia de desaparición en Jalisco, considerando las acciones y estrategias de incidencia y presión generadas para lograr su aprobación, así como presentar los retos y desafíos que actualmente enfrentamos en la entidad para lograr su efectiva implementación. 

Quisiera comenzar con compartir sobre la situación de desaparición de personas en Jalisco, misma que en los últimos años se ha agravado de manera considerable. Jalisco, hace 5 años de ser el estado donde parecía que no pasaba nada, actualmente ocupa el primer lugar a nivel nacional en cuanto al número de personas desaparecidas, con más de 13 mil 500 personas de las cuales no se sabe sobre su suerte y paradero. A esto se suman alarmantes desafíos en materia forense, ya que Jalisco es uno de los estados con mayor número de los cuerpos recuperados en fosas clandestinas en los últimos años, y por otro lado, persisten deficiencias en la procuración de justicia, donde además de las prácticas revictimizantes hacia las familias, se cuenta con únicamente cuatro sentencias condenatorias firmes para los delitos de desaparición forzada y desaparición cometida por particulares, de acuerdo con la información recientemente proporcionada por la Fiscalía del Estado de Jalisco.

Cuando en enero de 2018 la Ley General en Materia de Desaparición entró en vigor, generando la obligación de los congresos locales de armonizar sus marcos normativos, por parte de las familias, principalmente del colectivo Por Amor Ellxs y desde el CEPAD, realizamos varias acciones mediáticas y de incidencia para exigir una ley adaptada a las necesidades de las familias en Jalisco y por otro lado, también para impedir la aprobación inminente de dos iniciativas que se encontraban en aquel momento en el Congreso del Estado, ajenas a las experiencias de las familias, y creadas sin el proceso de consulta con ellas. Y a pesar de la necesidad de contar con medidas legislativas en materia de desaparición en Jalisco frente al contexto, y los esfuerzos de las familias acumulados por años, el Congreso local seguía omiso, rezagado e indiferente.

Esta situación cambió después del proceso de creación y presentación en octubre de 2019 de las iniciativas de Ley de Personas Desaparecidas, Ley de Atención a Víctimas y Ley de Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas, por parte del Gobernador de Jalisco. Tras la presentación de dichas propuestas de ley, desde familias y organizaciones buscamos realizar un proceso de consulta amplia y pública, bajo una metodología de participación y escucha de sus voces y experiencias, y para que se consideraran las características particulares del contexto de la entidad.

Como respuesta a estas exigencias, a finales de enero de 2020 en el Congreso local se sostuvieron tres mesas de trabajo, una mesa por cada iniciativa de ley, con participación de familiares de personas desaparecidas, víctimas de otras violaciones, organizaciones, universidades, autoridades y organismos internacionales. Ante múltiples deficiencias de este espacio, no se logró analizar las iniciativas a profundidad y con plena participación, por lo que a petición de las familias, el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios del Congreso se comprometió a convocar a otro espacio para realizar las mesas participativas de revisión.

Siete meses después, y ya iniciada la pandemia por el COVID-19, el 4 de septiembre de 2020, se acordó la creación de la Subcomisión Legislativa de Derechos Humanos en Materia de Desaparición de Personas y Declaración Especial de Ausencia, que formaba parte de la Comisión de Derechos Humanos e iba a liderar el proceso de discusión de estas dos propuestas de ley, aplazando por el momento el debate sobre la ley de atención a víctimas. En el marco de la Subcomisión se estableció la propuesta metodológica para el desahogo de las reuniones, y a partir del 6 de octubre iniciaron las mesas técnicas para debatir sobre los contenidos de las propuestas de ley, con participación activa de las familias, colectivos, asociaciones civiles, universidades y organismos internacionales. Después de 26 sesiones sostenidas en los siguientes cinco meses, el 16 de febrero de 2021 fue aprobada la Ley de Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas y el 25 de febrero, el Congreso de Jalisco aprobó la Ley de Personas Desaparecidas.

Cabe señalar que gracias a la dinámica participativa que se luchó por construir, se lograron atender en los dictámenes unos de los más altos estándares en la materia a nivel nacional, retomando las observaciones y experiencias propias que han enfrentado las familias en la entidad, las particularidades del contexto de Jalisco, y los estándares nacionales e internacionales, como por ejemplo los Principios Rectores para la Búsqueda de Personas Desaparecidas, aprobadas por el Comité contra las Desapariciones Forzadas de las Naciones Unidas en 2019. En cuanto a la Ley de Personas Desaparecidas, se trató de incorporar lo mínimo establecido en la legislación general, pero además, entre otros aspectos, se logró reforzar la coordinación interinstitucional e intercambio de información, se incluyeron obligaciones específicas para los municipios, considerando también la creación de Células de Búsqueda Municipales, o se agregó una definición de fosas más amplia e incluyente. Asimismo, en cuanto a la atención a las características propias de Jalisco, como ejemplos, se adaptaron la estructura y funciones del Consejo Estatal Ciudadano y se estableció que a cargo de los registros estatales forenses estuviera el Instituto Jalisciense de Ciencias Forense, a diferencia de lo que ocurre a nivel nacional y en otras entidades, donde a cargo de dichos registros quedan las Fiscalías.

De igual manera, en lo que concierne a los contenidos avanzados de la Ley de Declaración Especial de Ausencia por Desaparición, con base en la situación de familiares de personas desaparecidas en Jalisco y ante el contexto criminal del estado y el gran subregistro de casos, se estableció la posibilidad de iniciar el trámite sin la necesidad de presentar una denuncia, reporte o queja por la desaparición, cuando existe situación de riesgo, amenazas, temor a represalias o las personas se encuentran en un entorno coercitivo. En los casos antes señalados, de manera excepcional, bajo protesta de decir verdad y de conformidad con el principio de buena fe, familiares y personas legitimadas por la ley podrán presentar la solicitud aún cuando no iniciaron estas acciones. Además, se redujo el tiempo de espera para presentar la solicitud de 3 meses, como indica la ley general, a 30 días a partir de la desaparición. Finalmente, como un avance de trabajo importante, en seguimiento a los contenidos logrados en otras leyes estatales, en ambas legislaciones de Jalisco se incorporó únicamente la definición de persona desaparecida, logrando eliminar el concepto de persona no localizada. 

En este momento, podría concluir mi participación, reconociendo los logros y avances que se dieron en cuanto a la amplia participación de las familias en el proceso, y los contenidos avanzados de las leyes. Sin embargo, la situación fue mucho más compleja, no tan parcial, y en realidad a lo largo de este largo camino, enfrentamos un enorme número de retos y obstáculos, y varios momentos de desgaste, frustración y hasta rendición. A continuación, quisiera mencionar los principales retos que se presentaron en el proceso y compartir qué acciones y estrategias implementamos para responder y avanzar.

  1. La falta de claridad e incertidumbre sobre el proceso frente a la situación de pandemia,  considerando la poca apertura del Congreso para inicialmente sostener las reuniones virtuales, y además, las dificultades físicas y técnicas para organizar las reuniones con amplia participación de las familias.
  1. La indiferencia, poca voluntad para atender las peticiones y la falta de seguimiento al compromiso de realizar las mesas de revisión técnica, después de las reuniones sostenidas en enero de 2020, potencializadas ante la pandemia. 

Ante estos retos, a fin de contar con más claridad y seguridad e impulsar el proceso que parecía suspendido, en julio de 2020 los colectivos y organizaciones que les acompañan presentamos una carta ante la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios del Congreso, con la finalidad de reactivar la revisión de los dictámenes, y a su vez compartir exigencias de generar una ruta, cronograma y metodología de trabajo participativo, acorde a los tiempos y necesidades de las familias, y en condiciones dignas y adecuadas ante la pandemia.

  1. Momentos con riesgo de que generarán una ruptura del proceso y que las leyes fueran aprobadas vía fast track y sin las familias. A finales de julio, un diputado declaró a medios de comunicación que los tres dictámenes de ley iban a pasar al pleno para su votación en los días siguientes, sin avisar ni garantizar el principio de participación conjunta, además realizando manifestaciones públicas falsas y difamatorias hacia quienes participaban en el proceso. Ante esta situación, se llevó a cabo una serie de acciones coordinadas entre las familias y organizaciones: una rueda de prensa, presentación de solicitud de la intervención urgente ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, comunicación con personas aliadas en el Congreso, y además, se realizó un acto de protesta y una clausura simbólica del Congreso por parte de los colectivos, Por Amor a Ellxs y Entre Cielo y Tierra, a fin de que las leyes no fueran aprobadas.
  1. Falta de comprensión, sensibilidad y empatía. Como respuesta, la Comisión de Derechos Humanos y Pueblos Originarios del Congreso local estableció una nueva ruta de trabajo, contemplando un periodo de 12 días para la presentación de nuevas observaciones a las iniciativas por escrito, y anunció que después de este tiempo las iniciativas pasarían al pleno, lo que claramente fue cuestionado porque no reflejaba los acuerdos y exigencias, e ignoraba la importancia de establecer una metodología de trabajo participativa y con tiempos adecuados. Y además, se volvieron a solicitar nuevas observaciones, mientras tanto no se había analizado ni incorporado las ya compartidas en el marco de las mesas de trabajo de enero. 

Frente a esto, se llevó a cabo de nuevo una serie de acciones mediáticas y de comunicación, y la Comisión de Derechos Humanos decidió subsanar la situación y emitir otro acuerdo, no obstante también sin consultarlo con las familias y sin considerar sus peticiones expresadas. En este nuevo acuerdo se establecieron tres reuniones de trabajo en agosto de 2020, replicando la metodología del espacio de enero criticada por ser insuficiente, por lo que esta opción también fue públicamente rechazada por parte de las familias y organismos acompañantes. Esta dinámica de constante reacción pública y el juego del Congreso, generaron un momento de más fuerte desánimo y desgaste para las familias, y también de resignación. Por esta razón, en este punto se decidió apostar a la comunicación más directa con la comisión dictaminadora, y se buscaron y realizaron acciones de respaldo por parte de los organismos internacionales que acompañaron el proceso. Este esfuerzo abonó a que el 21 de agosto se celebrara una reunión con las familias con el objetivo de restablecer la comunicación, certidumbre y  confianza, y posteriormente, en seguimiento a esta reunión, el 4 de septiembre se aprobó la creación de la Subcomisión Legislativa, mencionada anteriormente.

  1. Las Jornadas electorales de 2021 en Jalisco, que influyeron en el proceso de aprobación de las leyes, primero ocasionando un camino demasiado lento sin avances y claridad de la ruta de trabajo, y luego un ritmo muy apresurado, a marchas forzadas, con legisladores y legisladoras pidiendo licencias, y con la amenaza de que si no lograbamos avanzar, las leyes no se aprobarían durante la Legislatura. Ante esto, se trató mantener la importancia y priorización de este proceso en la agenda pública, fortalecer la comunicación con personas con cargos estratégicos en el Congreso, por ejemplo la Presidencia de la Mesa Directiva o integrantes de la Junta de Coordinación Política, aprovechando la coyuntura electoral a nuestro favor, y sostener las reuniones e intercambio de comunicación con representantes del Ejecutivo Estatal, asegurando su respaldo.
  1. Preocupaciones sobre el desarrollo del proceso, el desgaste, y la desconfianza en cuanto a los acuerdos sostenidos, y además, el cuestionamiento de si este proceso realmente se basaba en la intención de escucha de las observaciones, y si no se convertiría al final en una simulación.  Frente a esto, aunado a diversas acciones mencionadas anteriormente, a fin de sensibilizar y comprender mejor los contenidos de las leyes cuando los dictámenes pasarían al pleno, consideramos importante fomentar la participación en las mesas técnicas por parte de las y los diputados que no pertenecían a la Subcomisión legislativa, y por otro lado, también, solicitamos la participación en las mesas de las autoridades que estarían involucradas en la aplicación de ambas leyes, esto a su vez para minimizar el riesgo de realizar posteriores cambios al dictamen por parte del Ejecutivo de Jalisco. Por otro lado, colectivos y organizaciones, llevamos a cabo un ejercicio interno de priorización de nuestros mínimos irrenunciables y los puntos donde podríamos ceder, por ejemplo uno de los puntos que cedimos fue el Fondo Estatal en materia de Desaparición. Además, debido a que en varias ocasiones las sesiones se convertían en espacios de negociaciones y largos debates, con el objetivo de avanzar, se decidió generar un listado de los llamados encorchetados, temas que se iban a debatir después del análisis de las iniciativas, permitiendo no atorarnos y generar avances. Y finalmente para este punto, tratamos de formalizar el proceso, durante el cual se grabaron las sesiones y se realizaron las minutas con acuerdos por escrito, para no retroceder en cuanto a los pasos ya avanzados y evitar incertidumbre y frustración.
  1. Falta de preparación y sensibilización de las y los asesores. Ante esto, tratamos de preparar las propuestas y argumentos para las sesiones. Además, en decenas de ocasiones mandamos las observaciones por escrito, previamente a las sesiones, incluyendo también la redacción completa de los artículos, capítulos o hasta títulos enteros de la ley. 
  1. Participación activa de las familias en el proceso. Para fomentarla, buscamos formas de como convertir este proceso, que al final fue muy técnico, en una dinámica más accesible y aterrizada a las necesidades de las familias. En este aspecto, tratamos de generar espacios de formación continuos, de escucha y preparación previa para las sesiones, socialización de las observaciones, o elaboración de infografías informativas, y si bien se logró una dinámica participativa y las familias nos han compartido que cuentan con más conocimientos y más claridad en cuanto a los contenidos de las leyes, siendo autocríticas desde el CEPAD, podríamos haber llevado a cabo de mejor manera este proceso, evitando someternos a las dinámicas y tiempos del Congreso, y para nosotras es una lección aprendida.

Para finalizar esta parte, y recapitulando, quisiera recalcar los principales factores que nos permitieron avanzar durante el proceso, que constituyen también algunas estrategias a tomarse en cuenta:

  • Las estrategias diseñadas e implementadas en conjunto, fortaleciendo las alianzas y sumando voces entre colectivos, organizaciones, academia y el apoyo invaluable de organismos internacionales, de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en México y el Comité Internacional de la Cruz Roja.
  • Acciones de incidencia y cabildeo con representantes del Congreso y del Ejecutivo Estatal.
  • Acciones de comunicación y alianzas estratégicas con periodistas y medios de comunicación.
  • Acciones públicas: eventos, conversatorios, ruedas de prensa o actos de protesta realizados.
  • El impulso, perseverancia y fuerza de las familias y colectivos de Jalisco. Si no fuera por su lucha y exigencia constante e incansable, no se lograría este gran paso, por lo que quisiera reconocer su rol fundamental en el proceso y su crecimiento.

Recientemente, nos hicieron la pregunta de si para este proceso legislativo contamos con algún manual o procedimiento de acciones que seguimos. Este proceso fue el primero que atravesamos en materia legislativa en Jalisco y enfrentamos múltiples altibajos de avances y retrocesos. Y si bien las acciones que realizamos en conjunto nos ayudaron a alcanzar los objetivos, a veces estas fueron estratégicas y muy planeadas, y a veces las innovamos en el camino, y fueron muy espontáneas y de reacción. Además, en este proceso definitivamente nos sirvió la experiencia y aprendizajes que ya por parte del colectivo Por Amor a Ellxs y el CEPAD habíamos tenido en Jalisco, principalmente en el proceso de impulsar y crear la Fiscalía Especial en Personas Desaparecidas o consolidación de la Comisión de Búsqueda de Personas del Estado.

Y brevemente, a fin de concluir, quisiera compartir, ¿qué sigue y qué retos enfrentamos ahora a más de 5 meses de la entrada en vigor de las dos leyes?  Tras su aprobación se generó una expectativa de que este proceso se pudiera traducir en acciones concretas para materializar las leyes, y definitivamente, todavía se requiere más compromiso del ejecutivo para lograr mayores avances. Actualmente, se cuenta con 14 artículos transitorios incumplidos, con alarmantes atrasos, y ojalá este grave inclumpimiento no sea un precedente de cómo se llevará a cabo la implementación y aplicación de las leyes en materia de desaparición en Jalisco. Y en cuanto a los logros, podría destacarse la conformación del Consejo Estatal Ciudadano o la instalación del Comité Coordinador del Sistema Estatal de Búsqueda. 

Cabe mencionar que en cada paso de la implementación de estas leyes se debe considerar los mecanismos de participación y escucha de las familias, y por otro lado, para que se puedan lograr avances sustantivos, se requieren recursos suficientes. Actualmente, a pesar de lo indicado en los artículos transitorios, a la fecha no se han realizado los ajustes presupuestarios necesarios para garantizar los recursos suficientes que permitan la adecuada implementación de las leyes, lo que ha obstaculizado su aplicación durante este año, y constituye un reto enorme en la asignación de presupuesto para el año 2022.

Además, una de las necesidades fundamentales para que las leyes puedan aplicarse correctamente es el proceso de capacitación integral de todas las autoridades involucradas, y en Jalisco tampoco se han logrado mayores avances en la materia. Asimismo, todavía se mantienen retos en cuanto a la efectiva coordinación interinstitucional e intercambio de información, persisten las malas prácticas denunciadas por las familias por años, que parece que hasta el momento no lograron subsanarse mediante la ley, tales como las dificultades para obtener las copias del expediente o dilaciones injustificadas para iniciar la investigación y las acciones de búsqueda, no se utiliza la herramienta de análisis de contexto, y además parece que en Jalisco se sigue priorizando la búsqueda de personas sin vida.

Y aunque el tema de desaparición de personas se ha presentado como uno de los más prioritarios en la agenda gubernamental de Jalisco y se han logrado diversas medidas, siguen faltando verdaderas muestras de compromiso y respaldo del ejecutivo para que las leyes de desaparición no queden solo en el papel. En octubre de 2020, las familias de Jalisco, en un conversatorio titulado “Las Familias Hablan”, organizado para responder al informe del Gobernador en materia de desaparición, señalaron que nunca se habían sentido tan lejos de las autoridades estatales. Ojalá los avances de este año puedan revertir esta sensación, y que el ejecutivo estatal reconozca y respete los productos de movilización y esfuerzos de las familias, priorizando la generación de condiciones institucionales necesarias para la efectiva implementación y correcta aplicación de las leyes en materia de desaparición.

Desde Jalisco, por parte de las familias, quienes nos autorizaron para compartirlo, principalmente de los colectivos Por Amor a Ellxs y Entre Cielo y Tierra, y por parte del CEPAD, mandamos un saludo solidario, ánimo y mucha fuerza para las familias de Puebla y quienes las acompañan en este difícil y retador proceso legislativo, y si se requiere cualquier acción de apoyo, estamos con toda la disposición para respaldar y sumarnos a su lucha, hasta encontrarles.

Descarga aquí el documento que presentamos durante el evento:

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