VULNERACIÓN DE DERECHOS EN LOS NUEVOS CONTROLES DE ALBERGUES PARA NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES “EN SITUACIÓN DE DESPROTECCIÓN”

Aristeo López Larios

El reconocimiento de los derechos de los niños, las niñas y adolescentes, tal como lo conocemos hoy, se inscribe en la consecución de respuestas a diferentes contextos e historias.

Luego de los horrores vividos durante la Primera Guerra Mundial, se denunció la necesidad de una protección especial para los niños, de la mano de la Fundación Save The Children. Esto favoreció un primer momento manifiesto, la Declaración de Ginebra, en 1924. Posteriormente, en 1948, fue aprobada la Declaración Universal de los Derechos Humanos; sin embargo, se ve la necesidad de insistir en que “la humanidad debe darle al niño lo mejor que pueda darle”, pues “el niño, por su falta de madurez física y mental, necesita protección y cuidados especiales, incluso la debida protección legal, tanto antes como después de su nacimiento”, en conformidad con la proclamación de la Declaración Universal de los Derechos del Niño, el 20 de noviembre de 1959.

Es hasta la Convención de los Derechos del Niño de 1989, que se da un notable salto cualitativo, por “la fuerza de un Convenio Internacional […] [con] carácter vinculante y obligatorio, fuerza coercitiva, una vez ratificado” (González & Rodríguez, 2001:82). “Una Convención sobre los derechos del niño era necesaria porque aun cuando muchos países tenían leyes que protegían a la infancia, algunos no la respetaban” (Unicef, 1990:6). La Convención de los Derechos del Niño (cdn):

define los derechos humanos básicos que disfrutan los niños y niñas en todas partes: el derecho a la supervivencia; al desarrollo pleno; a la protección contra influencias peligrosas, los malos tratos y la explotación; y a la plena participación en la vida familiar, cultural y social. Los cuatro principios fundamentales de la Convención son la no discriminación; la dedicación al interés superior del niño; el derecho a la vida, la supervivencia y desarrollo; y el respeto por los puntos de vista del niño (Unicef-México).

Con la Convención, las Niñas, los Niños y los Adolescentes (nna) son reconocidos como sujetos y titulares de todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. También queda considerada “la necesidad de que las circunstancias que les rodean les sean especialmente favorables en esta etapa vital de su desarrollo como ser humano” (Ravetllat, 2012:2). Cabe señalar que la cdn es la más firmada en la historia de las convenciones internacionales.

Al firmarla, México “quedó obligado a cumplir las disposiciones y adoptar diversas medidas para hacer efectivos los derechos reconocidos en ella” (Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de Jalisco [cedhj], 2017). También es de notarse que en el país hubo importantes avances en materia de legislación en favor del reconocimiento de los Derechos de los Niños-sujetos de derecho, como señala la cedhj (2017),

[…] entre ellas destaca la reforma al artículo 4º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […] estableciendo que los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar estos derechos, mientras el Estado es responsable de proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos y otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niñez.

Entre estos y otros antecedentes, además de las recomendaciones emitidas por el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (más conocido como Unicef), en septiembre de 2014 fue que “el Ejecutivo Federal presentó la iniciativa preferente con proyecto de decreto de Ley General de los Derechos de nna, la cual fue aprobada por ambas cámaras y entró en vigor el 5 de diciembre de 2014” (cedhj, 2017).

De manera especial, llama la atención la creación del Sistema de Protección Integral para Niñas, Niños y Adolescentes (Sipinna), además de la Procuraduría de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes. Se trata de una “ley de avanzada”, que vino a representar gran esperanza en favor de la infancia y la adolescencia.

Esta ley debió bajarse a los estados en los periodos establecidos por la misma. En el estado de Jalisco fue aprobada en septiembre de 2015 y, según la cedhj (2017) “constituye un avance en cuanto a la armonización y reformas necesarias para la implementación de la legislación sobre infancia”, pues se avanzó con “modificaciones y adiciones a otros ordenamientos como el Código Civil, el Código de Procedimientos Civiles, el Código de Asistencia Social, la Ley Orgánica de la Procuraduría Social, la Ley de Operación de Albergues, la Ley de Justicia Alternativa y la Ley de Registro Civil”. En el mismo informe, señala que se elaboró

acorde con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, progresividad e interés superior de la niñez, esta legislación regula la actuación de las autoridades para garantizar los derechos; establece las bases, lineamientos, principios rectores y criterios que orientarán el diseño, la implementación y evaluación de la política estatal en la materia, así como las bases de organización y funcionamiento del Sistema Estatal y del Sistema Municipal de protección de los derechos.

Es de llamar la atención que el Boletín 58 de la cedhj (2017) no mencione la Ley Para la Operación de Albergues, vigente desde el 20 de junio de 2015, misma que, como señala en su artículo 1º, “tiene por objeto regular, vigilar y supervisar la operación e inspección de albergues públicos y privados establecidos en el territorio del estado, dedicados al cuidado, vigilancia y, en su caso, la guarda y custodia de personas”.

El mensaje de la Ley es una buena voz, porque puede significar esperanza y mejora en el reconocimiento de los derechos, así como inscribirnos en parámetros de dignificación, e indicar lo que es correcto. Sin embargo, ha enfrentado serias dificultades en su ejecución, pues la realidad que vivimos en México –y Jalisco se impone significativamente, mostrando grandes desafíos a esta “legislación de avanzada”.

Es necesario recordar el contexto de nna que ostentan responder estas leyes en Jalisco, una de las entidades federativas con mayor cantidad de personas en este sector, con una población de 2’851,419 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía [inegi], 2017).

Según el estudio que presentaron el Consejo Nacional de Evaluación (Coneval) y el Unicef, Pobreza y derechos sociales de nna en México (2014),

1 de cada 2 nna en México era pobre; 1 de cada 9 se encontraba en extrema pobreza […] 3 de cada 4 nna (29.6 millones) tenían carencia en alguno de sus derechos sociales, y 1 de cada 4 tenía 3 o más carencias sociales (9.1 millones) […] La población infantil y adolescente sufría con más frecuencia las experiencias de pobreza que aquella de otros grupos edad.

El estudio continúa señalando que “Detrás de la estabilidad de los niveles de la pobreza de la población de 0 a 17 años, en México se encuentra la combinación de dos tendencias distintas: un aumento paulatino en el porcentaje de nna en hogares con ingresos insuficientes y una reducción sostenida en las carencias sociales que experimenta la población infantil y adolescente”.

En México, en 2015,

del total de hogares con niñas y niños de 0 a 17 años, 16.9% presentan una situación de inseguridad alimentaria leve; en 9.5% es moderada, mientras que en 7.6% es severa. Datos de la enoe muestran que en 2016, ocho de cada 100 niños, niñas y adolescentes trabajan; 14.0% tienen de 5 a 11 años de edad y 53.3% además de trabajar, estudia y realiza quehaceres domésticos (inegi, 2017).

En información reciente, el mismo inegi (2017) presentó datos referentes a la situación de nna, llamando la atención sobre la dificultad de identificar las formas de violencia a este grupo dentro de sus hogares. “La Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (Ecopred) identificó que 47.8% (2’031,216) fueron víctimas de al menos un delito o acto de maltrato en 2014”. Continúa estimando que en 2014, “del total de la población infantil de 12 a 17 […] 5.1% (216,423) fue víctima de tocamientos ofensivos y 1.8% (75,011) víctima de violación sexual o estupro”.

Según datos de la Organización Mundial de la Salud (oms), “en México, en 2015, se registraron 41,017 defunciones en población de 17 años o menos. De este total 4.2% se debió a causas violentas como el suicidio y el homicidio. De las 1,731 muertes por estas dos causas, los homicidios significan 61.1 por ciento y los suicidios 38.9 por ciento”.

Ante esta realidad, y otros tantos datos que no abordo por no ser el objeto de este informe, los nna y sus familias (o tutores, considerando que no son necesariamente las familias quienes se hacen cargo de ellos), deben “háberselas” para subsistir. Pese a que el ideal sea que los nna se mantengan integrados a sus familias –o reintegrarlos–, la situación actual “parece no permitirles las condiciones necesarias” para dar efecto a las continuas recomendaciones de organismos internacionales, nacionales y locales. Así, muchas familias buscan apoyo voluntario en albergues, pues la “anomia” que enfrentan se muestra continuamente adversa a “los ideales”. Son los nna en situación de desprotección. Según la cedhj (2017), subsisten discrepancias en los datos de nna albergados,

muestra de lo anterior es que hasta el 1 de noviembre de 2016, la sedis refirió que en el estado existen 1,778 albergados en casas hogar públicas y privadas. En tanto, el ijas informó que hasta el 22 de noviembre de 2016 tenía un registro de 3,924 albergados en las casas hogar privadas reconocidas por ese organismo […] Por su parte, el dif Jalisco, a través de la Procuraduría de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes del Estado de Jalisco reportó que al 29 de noviembre de 2016 se encontraban albergados en casas hogar públicas y privadas 4,637 menores.

Por otra parte, hay miembros activos de la sociedad civil que dedican gran parte de su vida a visitar diferentes albergues, buscando apoyar a los nna, quienes señalan la posibilidad de que existan entre 8 mil y 9 mil nna, en alrededor de 110 albergues en el Estado.

Tiene relevancia el dato de niños en albergues, considerando que la mayor parte de estos son de ingreso voluntario. ¿Cuál es la motivación de las familias? El Colectivo de Organizaciones e Instituciones por los Derechos de la Infancia de Jalisco (coidij), en un sondeo interinstitucional de sus organizaciones miembro –no publicado–, detectó que entre las principales causas que manifiestan las familias en la solicitud de ingreso se encuentran la economía precaria y carencia de empleo; falta de tiempo y habilidades parentales para educar a los hijos; rezago educativo y abandono escolar por diversas causas; falta de redes de apoyo familiares, comunitarias e institucionales; violencia institucional, intrafamiliar y del entorno; las figuras de autoridad y protección se encuentran desdibujadas y, temor ante el creciente reclutamiento de menores de edad en el narcotráfico.

¿Qué buscan las familias en los albergues? Buscan oportunidades. Esperan un contexto protegido, con recursos humanos e institucionales que atiendan a los nna integralmente, con estructuras suficientemente sólidas y flexibles a sus necesidades, que en la mayoría de los casos a ellos les resulta complicado cubrir adecuadamente. Buscan albergues profesionalizados, con atención e intervención, sin maltrato, “que amenace y/o interfiera su ordenado desarrollo físico, psíquico y/o social, cuyos autores pueden ser personas, instituciones o la propia sociedad” (Observatorio de la Infancia de España, citado por López Sánchez, 2008:14).

Pese a que es reconocido que la familia de cada niño es el lugar para educarle por excelencia, en algunos casos los padres “dicen querer a sus hijos e hijas, pero también que les descuidan y les hacen daño porque no saben cómo cuidarles, protegerles o educarles” (Barudy & Dantagnand, 2005:21). Ante este panorama, “para muchos niños, el medio escolar es la segunda fuente de cuidados, buenos tratos y seguridad después del hogar. A veces la única” (Arón, 1992; 2002, citado en Barudy & Dantagnand, 2005); esto, teniendo presente que “la educación no estriba solo en velar por que todos los niños puedan asistir a la escuela”.

Mas la vida digna para nna en los albergues no está resuelta, pues dichas instituciones enfrentan grandes dificultades desde su operación. Los nna llegan con gran historial de vulneración a sus derechos, experiencias de violencia y escasa satisfacción de sus necesidades básicas. Esto supone ya grandes retos para cualquier institución, que en la intervención apela a los estudios que han demostrado “que muchos de los déficits y dificultades que presentan los niños pueden superarse si el contexto donde se desarrollan cambia a mejor” (Barudy & Dantagnan, 2005:49). Y en este sentido, tanto los albergues como su personal quedan vulnerables, pues tienen que responder a las diversas situaciones que presentan los nna al incorporarse a la institución, y la responsabilidad legal es alta.

Sin haber encontrado “datos duros” sobre el número de solicitudes que reciben los albergues para el ingreso de nna y, más aún, del porcentaje de aceptación y rechazo, sería posible pensar que 70% es rechazado, ya sea por no cumplir con aspectos del perfil de ingreso, por incapacidad económica de las instituciones, por capacidad limitada de sus instalaciones, entre otras. Con el aumento de requerimientos, los albergues se encuentran más limitados por la aplicación de la legislación vigente, “de avanzada”, en una realidad que requiere mejores estructuras. Se trata de una especie de “violencia institucional o burocrática”.

Es difícil valorar la aplicación de la Ley para la Operación del Albergues, que con frecuencia no es del conocimiento de los mismos supervisores y el personal que los opera. Tendríamos varios ejemplos de ello. Pese a que está señalado en el artículo 6º de la Ley de Operación de Albergues, cabe mencionar que los datos del Registro Estatal de Albergues no coinciden con otras fuentes de información, como el Sistema Vigía. Tampoco se tiene claridad sobre la existencia del “Certificado de Funcionamiento” y, mucho menos, del Reglamento de Operación y las Normas Técnicas que rijan la expedición de dicho Certificado, ni el Reglamento de operación modelo para albergues. Es un misterio saber cuáles de ellos existen o en qué proceso se encuentran. Y los que ya existen, ¿por qué no se han divulgado?

Por otra parte, es difícil pensar que las estructuras nuevas puedan ser llevadas por muchas de las mismas personas que, por años, han entregado su vida en las instancias públicas, con desgaste y poca apertura a un nuevo sistema.

Pese a que se van presentado propuestas novedosas para la implementación de la reciente legislación, hay inconsistencias en detrimento de una atención adecuada a los nna. Un ejemplo de ello es Ciudad Niñez; en su inauguración, el gobernador Jorge Aristóteles Sandoval anunció que:

se trabajará con el futuro de nuestra sociedad […] Un modelo que atenderá y sobre todo restituirá los derechos de los niños quienes hayan sido vulnerados, a través de un modelo integral, interinstitucional, transversal, sencillo y óptimo en donde eliminemos el traer a los niños con los padres de una oficina a otra; queremos acabar con la revictimización institucional” (Milenio, 2016).

También anunció que “estarían instituciones como el Unicef–Delegación Jalisco, la Procuraduría para la Protección de los nna, la Fiscalía General del Estado, la Secretaría de Educación Jalisco, el Seguro Popular y la Comisión Estatal de Atención a víctimas, entre otras”.

Sin embargo, valdría la pena realizar una seria evaluación del “lugar” pues, a dos años de su apertura, se siguen presentando importantes inconsistencias en la atención a situaciones relacionadas con los nna. Gran parte de la comunidad, incluidos los albergues, siguen sin saber lo que es Ciudad Niñez, los servicios que ofrece y el lugar que ocupa desde la legislación, pues al haberse constituido después de la emisión de las leyes referidas, no se menciona.

Es común llegar a la recepción y encontrarse con que no es posible una orientación certera sobre la oficina que atiende algún tema a tratar, así como su ubicación dentro del edificio. En este sentido, diremos que la “revictimización institucional” que se pretendía evitar, tiene aún muchas aristas por atender.

Algunos albergues que acusan haber sido clausurados temporal o definitivamente, afirman que los niños retirados fueron llevados a las instalaciones de Ciudad Niñez sin permitirles un protocolo de atención digna, acorde a su edad. Refieren, incluso, violencia al llevar a cabo el desalojo por parte de los ejecutores cuando un albergue “incumple” con la normatividad. Así las cosas, es pertinente cuestionar la capacitación y competencia de los supervisores y ejecutores de las medidas emitidas en las visitas a los albergues. Es recurrente que, al cuestionar sobre las diferentes legislaciones, no tengan suficiente manejo de la misma. O, en algunos casos, realicen valoraciones que no son de su expertise.

Una dificultad frecuente es la falta de claridad y definición en cuestión de normatividad, incluyendo las “constantes” modificaciones o adaptaciones. La mayoría de las veces se enteran durante la supervisión, al señalar incumplimiento, no tanto como información, capacitación o habilitación de la institución.

También existe un gran reto en la administración de tiempos para el responsable legal y el personal, pues la exacerbada tramitología-burocracia y “capacitaciones”, requieren una fuerte inversión de tiempo, que debilitan la operación del albergue.

La Ley Para la Operación de Albergues (lpoa), Art. 16, sobre la pérdida de la inscripción en el Registro Estatal de Albergues, en su fracción ii, señala como causa “Cuando a juicio de la autoridad existan causas graves que pongan en peligro la vida o la integridad física y psicológica de los residentes”. Sin embargo, la gran discrecionalidad de los supervisores es un tema que con frecuencia causa incertidumbre y poca credibilidad. Algunos representantes manifiestan prepotencia y trato diferenciado y desigual de un albergue a otro, especialmente exigente con los albergues privados.

Al parecer, las mayores dificultades –y los gastos– emanadas de las supervisiones, tienen que ver con Protección Civil, que por cierto, suelen presentar desacuerdos entre la municipal y la estatal. La lpoa menciona solamente la municipal. Es común que las observaciones vayan aumentando y cambiando en cada visita que realizan, dificultando la consecución del “Visto Bueno” del Plan Interno por parte de la dependencia, que habiendo señalado como condición el aval de un consultor acreditado por el estado –con un costo muy elevado, por cierto–, difícilmente logran cumplir la normatividad, pues se presta mucho a la discrecionalidad del inspector.

Ahora bien, una vez que se invierte en el cumplimiento de las observaciones, resulta complicado que acudan a constatar y actualizar las adecuaciones realizadas. Las dependencias se encuentran desbordadas de trabajo, pues con frecuencia manifiestan no tener personal suficiente para realizar las supervisiones y capacitaciones. Frecuentemente, dificulta sobremanera la falta de comunicación eficiente dentro de la dependencia, tanto para dar seguimiento como, incluso, llevar en orden los documentos, pues también se han dado casos en que los oficios “se hacen perdedizos”.

Ante este panorama, hay albergues más vulnerables y vulnerados: las instituciones más pequeñas y con menor respaldo económico. Irónico, pues frecuentemente se emiten recomendaciones a favor de albergues pequeños. En Jalisco se han cerrado varios de ellos “por incumplimiento” de los requerimientos.

En lo referente al personal de los albergues, lo señalado en el artículo 39 de la lpoa, sobre el nivel de acreditación, capacitación y experiencia, existen serios problemas debido a la gran inversión que requieren los albergues, por el costo monetario, por la inversión de tiempo y, sobre todo, por los malabares necesarios para seguir proporcionando el servicio a los residentes. Y en caso de tener la disposición, ¿dónde?, ¿cuántas universidades o centros de capacitación cuentan con carreras especializadas en temas de infancia?, ¿qué porcentaje de la currícula de Psicología o Trabajo Social capacita en el trabajo con nna?

Un tema que valdría la pena asentar, al menos para posibles investigaciones, es el referente a la frecuente recomendación de la “desinstitucionalización” de los nna que, si fuera un objetivo a lograr a ultranza, habría que valorar antes algunos puntos; por ejemplo, el concepto de un “niño institucionalizado”, teniendo en cuenta la variedad de razones de ingreso y modelos educativos de los albergues y, por otro lado, los logros alcanzados por muchos de los albergues que operan adecuadamente. En este sentido, ¿cuál sería la condición de estos nna si no contaran con el apoyo de los albergues? No se trata de una propuesta de institucionalización a los niños. No sería solución. Mas sería conveniente que valoremos las buenas prácticas, que también se encuentran presentes en los albergues.

En conclusión, los desafíos en términos de albergues para nna respecto a la legislación vigente son muchos y complicados. Evidentemente, se requiere un abordaje estructural, considerando la integralidad de los derechos e invertir en los nna, sobre todo porque son sujetos de derecho y porque son sujetos de cambio. Desde un punto de vista pragmático, también es cuestión de desarrollo económico, pues los costos por corrección son altamente caros (psicológicos, de salud, por delitos…) y la prevención siempre será la mejor opción. Los albergues son una apuesta por el derecho a entornos seguros y estables. Urge un enfoque de derecho en la política pública, profesionalizado, supervisado y evaluado, que transforme las prácticas del desarrollo; la modificación de sus miradas y acciones; que las autoridades revisen sus políticas públicas haciéndolas más participativas y transparentes.

Saber que la población necesita y busca la ayuda de los albergues, no es un tema que se pueda tomar a la ligera, pues nos habla de una realidad injusta, con marcadas brechas en las oportunidades. Es una emergencia humanitaria.

¿Sería posible identificar los intereses comunes entre el gobierno y la sociedad civil en favor de los nna? Es una necesidad identificar problemáticas y convertirlas en política, promoviendo su dignidad como sujetos de derecho, con sus pilares: interés superior del niño, desarrollo pleno, autonomía progresiva/participación e igualdad y no discriminación.

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