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Informes de Derechos Humanos

En Estado de Alerta. El Complejo Camino de la Solicitud para la Activación de la Alerta de Violencia de Género Contra las Mujeres en Jalisco

Jaqueline Galaviz

Introducción

La violencia contra las mujeres no es la coyuntura del momento. Feminicidios, desapariciones, intentos de secuestro, trata, violencia sexual, y en general la violencia feminicida,1 no es un problema nuevo sino una constante y terrible realidad en México donde, de acuerdo con onu Mujeres, nueve mujeres son asesinadas cada día.

En México existe un mecanismo muy particular y reconocido a nivel internacional para enfrentar y erradicar la violencia feminicida sistemática que se da en un territorio y tiempo determinado: la Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres (avgm). Dicho mecanismo está contemplado en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (lgamvlv)2 y que de acuerdo con el artículo 23 tendrá como objetivo: “garantizar la seguridad de las mujeres, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos humanos”.3

La Secretaría de Gobernación, dependencia responsable de los procesos de alerta, a la fecha ha admitido la solicitud de avgm para 27 entidades federativas.4 Actualmente se tienen 18 avgm activadas en 17 estados, tres en proceso de evaluación y en otras nueve entidades se presentó la solicitud, pero no fue declarada.5

La avgm es un mecanismo de acciones emergentes, sin embargo, la realidad es que el proceso de solicitud y su activación no ha sido sencillo ni expedito, el promedio de tiempo que transcurre desde que se admite la solicitud hasta que se activa es de cerca de 21 meses.

Además de la temporalidad, otro de los elementos que dificulta el proceso de avgm son los vacíos que tienen tanto la lgamvlv como su Reglamento, pues no establecen un mecanismo de seguimiento claro para el monitoreo de las acciones que deben ejecutar las autoridades. Asimismo, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim) tampoco cuenta con una metodología estratégica y homogénea de seguimiento. Lo anterior propicia que los procesos en cada entidad federativa sean tan diversos, particulares y sujetos a discrecionalidad. Qué tanto se pueda avanzar dependerá de factores tan subjetivos como la voluntad y prioridad política de las autoridades.

Ejemplo de lo anterior es el caso de Jalisco, donde finalmente el 30 de noviembre de 2018 se declara la activación de la avgm tras un proceso complejo de dos años. Tomó todo ese tiempo activar la declaratoria en un estado que, de acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares 2016 (Endireh, 2016), se encuentra en tercer lugar nacional en violencia contra las mujeres. Además, la entidad figura en segundo lugar en violencia escolar, tercer lugar en violencia comunitaria, cuarto lugar en violencia en la pareja, y los niveles de violencia laboral y obstétrica se encuentran por encima de la media nacional.6

 

Mecanismo local. Alerta de Violencia Contra las Mujeres (avcm)

La autoalerta

Entre las particularidades que tiene el proceso de alerta en Jalisco está que es el único estado en el país que, además del mecanismo federal, ha activado una alerta de violencia bajo su legislación local. No obstante, dicho proceso reflejó las complicaciones de que una misma autoridad sea juez y parte.

Mientras a mediados de 2015 distintas organizaciones aliadas7 hacían pública su intención de solicitar la declaratoria de alerta ante autoridades federales debido al incremento de la violencia feminicida en Jalisco, las autoridades locales declaraban que el estado se encontraba por debajo de la media nacional en feminicidios, minimizando con ello la gravedad del problema.

Sorpresivamente, en agosto de ese año el entonces gobernador del estado, Jorge Aristóteles Sandoval, anunció la posibilidad de activar la alerta con el mecanismo local contemplado en la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del estado de Jalisco. El 8 de febrero de 2016 el gobernador informó la activación de la alerta local en ocho municipios del estado,8 es decir, que el Gobierno de Jalisco se “autoalertó”, porque en este esquema el gobierno no sólo es el responsable de ejecutar las acciones recomendadas, sino también es quien evalúa la efectividad y avance de las mismas.9

Durante los meses siguientes, las autoridades informaron, a través del Consejo Estatal para Prevenir, Atender y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Cepaevim), sobre las acciones realizadas en el marco de la alerta local; lo anterior, en una dinámica que no permitió la participación de las organizaciones ni reflejó resultados realmente medulares. Ante el contexto mencionado, las organizaciones aliadas, en conjunto con el Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio (ocnf), Amnistía Internacional (ai) y la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (oacnudh), sostuvieron reuniones con el gobierno del estado durante cuatro meses, en los que solicitaron se emitiera el decreto oficial que diera sustento jurídico a las acciones de la alerta. Asimismo, propusieron establecer mesas de trabajo para la asesoría técnica. Tras un proceso desgastante e improductivo, el 23 de noviembre de 2016, mediante un oficio, se le comunicó al gobernador la dificultad para continuar participando en las mesas debido a la ausencia de avances concretos.10

 

Mecanismo Federal. Alerta de Violencia de Género contra las Mujeres, avgm

De la solicitud de activación

El mismo 23 de noviembre de 2016 las organizaciones católicas por el Derecho a Decidir, A.C. y Justicia, Derechos Humanos y Género, A.C., con el acompañamiento de las organizaciones aliadas,11 presentaron legalmente ante Conavim la solicitud de declaratoria por violencia feminicida, en particular por la desaparición de mujeres y niñas, feminicidios y víctimas de violencia sexual, para diez municipios del estado de Jalisco.12

El 5 de diciembre del mismo año, la Conavim resolvió el acuerdo de admisibilidad de la avgm/09/2016 para el estado de Jalisco. El día 12 de diciembre quedó conformado el Grupo de Trabajo13 que durante un mes realizó una investigación, de la que resultó el Informe “Solicitud de Alerta de Violencia de Género Contra las Mujeres para el Estado de Jalisco”. Dicho documento señaló que en Jalisco “existe un contexto cultural, social e institucional complejo, que coloca a las mujeres en situación de vulnerabilidad, lo que contribuye a que se generen condiciones idóneas para producir y reproducir la violencia contra las mismas”.14 Para enfrentar dicha violencia emitieron 12 recomendaciones que el gobierno de Jalisco tendría que implementar en un periodo de seis meses.

Entre las principales recomendaciones contenidas en el Informe están: adoptar medidas para la investigación con debida diligencia, crear una Unidad de Contexto para la investigación de feminicidios, fortalecer la Unidad de Investigación de Trata de Personas, dotar de capacidades a la entonces Unidad de Personas Desaparecidas, fortalecer el Protocolo Alba, revisar y modificar el Protocolo de Investigación del Delito de Feminicidio con Perspectiva de Género del Estado de Jalisco, implementar el Programa Estatal de Interrupción Legal del Embarazo (ile), capacitar al personal de salud en la aplicación de la nom-046, fortalecer el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses (ijcf), la revisión de la Guía de órdenes de protección, y capacitar en la materia al funcionariado público.15

En marzo de 2017 el gobernador respondió a Conavim aceptando el Informe, no sin antes expresar inquietud e inconformidad respecto al proceso de realización y aprobación del mismo. En un escenario de mucha tensión entre el gobierno del estado y las organizaciones peticionarias, empezaba una etapa de dos años que durante muchos momentos tuvo resistencias, desgastes y retrocesos, pero que poco a poco fue generando avances en la colaboración conjunta.

Para dichos avances fue esencial que desde la Conavim se estableciera un mecanismo de seguimiento que incluyó al Grupo de Trabajo, a la oacnudh, organizaciones peticionarias y, eventualmente, a personas expertas. Con lo anterior se pudo ir revisando avances periódicos y no tener que esperar los seis meses de plazo para conocer la situación. Paralelamente, se establecieron mesas técnicas de trabajo con el Poder Judicial, la Fiscalía, el Legislativo, la Secretaría de Salud, la Secretaría General de Gobierno y una mesa más con el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses; en ellas se solicitó la presencia específica de funcionarias/os clave para la toma de decisiones y la operatividad de las acciones, esto ayudó a dar un seguimiento puntual y práctico a algunas recomendaciones.

En octubre de 2017, el gobierno del estado envío su informe de avances de cumplimiento tras el plazo de seis meses. El escenario era complejo para las organizaciones peticionarias pues, por un lado, en ese momento había que pugnar por la activación de la declaratoria, y por otro, seguir empujando de manera coordinada con el gobierno del estado algunos avances importantes que estaban en fase de construcción o reformulación mediante una posible prórroga. En febrero de 2018, durante la sesión de revisión del informe de cumplimiento, el Grupo de Trabajo acordó emitir una extensión de tres meses al gobierno de Jalisco para que diera cumplimiento a las acciones pendientes; para ello establecieron nuevos indicadores, focalizando los esfuerzos en ocho medidas a implementar durante ese periodo.16

Para julio de 2018 la Conavim recibe el informe final de cumplimiento por parte del gobierno de Jalisco y, posteriormente, se genera injustificadamente un periodo de meses de dilación para realizar la valoración y dictamen frente a los avances reportados. Por su parte, las organizaciones peticionarias realizaron un informe sombra a través de entrevistas, visitas in situ a varios municipios y la documentación de casos. En el informe mencionado se expuso la persistente situación de violencia feminicida, a pesar de las acciones de la avgm; la información fue remitida al Grupo de Trabajo para su consideración frente a la emisión del Dictamen.

En octubre pasado, finalmente se realizó la sesión del Dictamen en la que, una vez revisados los avances del gobierno de Jalisco, el Grupo de Trabajo resolvió que de las ocho propuestas planteadas en febrero se consideraban cuatro como cumplidas, dos parcialmente cumplidas y dos no cumplidas. Un mes después, la Secretaría de Gobernación (Segob) resolvió que debido a que las acciones parcialmente cumplidas o no cumplidas son relevantes para que las mujeres en Jalisco vivan libres de violencia, se activaba la avgm en Jalisco dado el contexto de gravedad y resolvió instar al gobierno del estado diera continuidad a las acciones con medidas estructurales.

 

Avances y resultados más relevantes del proceso de solicitud a la activación

A modo de resumen, a continuación se enuncian, por un lado, algunos de los avances más significativos en esta etapa de dos años desde la solicitud hasta la activación de la avgm, y por otro, se mencionan ciertas complicaciones que se observan en su ejecución.

En torno a los avances en materia de investigación del delito de feminicidio, se logró la modificación al delito en el Código Penal; con ello se remueven complicaciones subjetivas, además de la complejidad de acreditar las razones de género. Asimismo, se adecuó y publicó en 2018 el nuevo Protocolo de Actuación con Perspectiva de Género para la Investigación del Delito de Feminicidio. No obstante, el conocimiento y aplicación de las herramientas mencionadas no ha permeado en los ministerios públicos; además, de acuerdo con las organizaciones peticionarias, en algunos municipios se continuaba registrando como homicidios los casos de muertes violentas de mujeres, y no como feminicidios.17

Con respecto a la situación de mujeres desaparecidas, se logró finalmente que el gobierno estatal hiciera un reconocimiento del problema, y posteriormente, del Protocolo Alba. Empero, lo anterior no ha generado mejoras sustanciales en la búsqueda y localización de niñas, adolescentes y mujeres desaparecidas. Las organizaciones peticionarias señalaron en su informe sombra, que “no se habían realizado los cambios administrativos correspondientes, ni las reformas necesarias, como ampliar el catálogo de servicios y la contratación de personal especializado para el correcto funcionamiento del protocolo”.18 Al respecto, cabe señalar que a mediados de febrero de 2019 la Coordinación del Protocolo Alba sigue sin contar con una persona titular con el perfil requerido para el cargo.

Sobre la atención a mujeres víctimas de violencia sexual, se lograron avances fundamentales como la creación y publicación de la Guía y el Programa para la Interrupción Legal del Embarazo en los Servicios de Salud del Estado de Jalisco (Programa ile),19 así como la contratación de organizaciones y personas expertas para capacitar en el ile y la nom-046 al personal médico. Lo anterior generó un incremento de personal no objetor de conciencia para la aplicación de la ile. Un pendiente en este tema es la modificación al Código Penal para que la violación a menores de edad sea considerada como violación y no como abuso sexual infantil, puesto que actualmente esa situación, además de violatoria de derechos humanos, dificulta que las niñas y adolescentes víctimas puedan acceder a la ile.20

Por su parte, las organizaciones documentaron que en algunas regiones sanitarias el personal desconocía el Programa ile, además de que no se cuenta con personal preparado y sensibilizado para el acompañamiento y contención a las víctimas. Asimismo, persisten grandes estigmas que impiden contar con personal suficiente para la aplicación de la ile, lo que genera que las víctimas se vean obligadas a viajar a Guadalajara por sus propios medios para solicitar los servicios.

Como se observa en los párrafos anteriores, podemos dar cuenta de que, aunque hubo mejoras sustanciales, en la práctica persisten retos que imposibilitan se logre un cambio real en la situación de violencia que viven las niñas, adolescentes y mujeres en Jalisco.

 

Elementos clave en el complejo proceso de la avgm en Jalisco

Este periodo de dos años no fue un proceso de mejoras ascendentes sino de altibajos. Contó con elementos que permitieron generar ciertas mejoras importantes, y que dejaron varias lecciones aprendidas. Entre esos elementos tenemos:

 

• El establecimiento por parte de Conavim de un mecanismo de seguimiento que sesionó periódicamente, evitando así que pasan seis meses para conocer las acciones ejecutadas.

• La participación de las organizaciones peticionarias dentro del mecanismo de seguimiento, ya que estar ahí permite a las organizaciones enterarse de lo que en el estado va ejecutando, pero también, ir acompañando y corrigiendo de manera más puntual.21

• Otro elemento fue la creación de mesas de trabajo técnico por tema o dependencia. De acuerdo con Luz Estrada, Coordinadora del ocnf,22 la creación de mesas de trabajo técnico temporales para las acciones que implican más dificultad en su ejecución y, con objetivos de trabajo muy específicos, fueron elementos esenciales para generar resultados concretos. Menciona, por ejemplo, la mesa con la Secretaría de Salud, que sesionó tres veces y se pudo avanzar sustancialmente en la nom-046 y el Programa ile.

• La priorización de medidas, particularmente las relacionadas directamente con feminicidio, desaparición y atención a víctimas de violencia sexual. Esto permitió focalizar esfuerzos y empujar acciones en problemas urgentes. Fue fundamental retomar experiencias de otros estados y de acuerdo con el ocnf; la estrategia de priorizar medidas se aprendió como resultado del acompañamiento en el proceso del Estado de México.

• Otro de los elementos básicos para el éxito o fracaso del proceso es la persona que se designe representante del estado en cuestión. En Jalisco, quien lideró el proceso previo a la activación de la avgm desde el gobierno del estado fue Erika Loyo, entonces presidenta del Instituto Jalisciense de las Mujeres (ijm). Para lograr avanzar fue esencial se le diera el respaldo y facultades desde el Ejecutivo para convocar a las y los titulares de distintas dependencias y secretarías, así como para señalarles que tenían una obligación de cumplimiento de las acciones.

• El papel de Conavim como ente rector. El rol que asuman las autoridades federales en los procesos de avgm es vital para el avance y ejecución de las acciones. Particularmente en el caso de Jalisco, en los momentos en que la Conavim asumió este papel, facilitó el diálogo entre autoridades estatales y organizaciones peticionarias. De acuerdo con Luz Estrada, al ejercer la Conavim un carácter rector –no sólo coordinando o supervisando–, empuja a que las autoridades en los estados asuman las recomendaciones; asimismo, puede facilitar que se tenga el apoyo de las autoridades federales si alguna medida lo requiere.

 

Las organizaciones peticionarias, como parte de un proceso autoreflexivo, han mencionado que faltó empujar, más que en todas las acciones, se considere la situación particular de violencia que viven las mujeres lesbianas. Cabe señalar que Jalisco es el primer estado que considera esta situación en el Informe del Grupo de Trabajo; y es que “para las mujeres lesbianas, el espacio público alberga obstáculos y desventajas dobles” (Lagarde, 2014:169).

 

Contexto actual. Fase de implementación

La activación de la alerta en Jalisco se da unos días previos al cambio de gobierno del estado. Actualmente estamos en un contexto diferente donde no sólo cambió el titular y el partido político al frente del Ejecutivo, sino que además tiene una estructura orgánica distinta.23

A casi tres meses de su activación, no se observa una estrategia definida para el seguimiento de la avgm. El contexto es preocupante tras el desmantelamiento que se da con la decisión del gobernador Enrique Alfaro de extinguir el ijm,24 dependencia que venía liderando el proceso; actualmente es incierto qué dependencia estará a cargo del proceso.

Y si bien la Conavim debe establecer el mecanismo de seguimiento en el que el Grupo de Trabajo se convierte ahora en el Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario,25 el gobierno de Jalisco no debe esperar a que esto suceda para dar puntual seguimiento y ejecución de las acciones.

El gobierno actual tiene que emitir su plan de trabajo para el cumplimiento de las acciones señaladas en la Resolución de la avgm, debe señalar presupuestos y dependencias responsables para su ejecución; de acuerdo con Luz Estrada es indispensable ubicar qué le corresponde a cada Poder y señalar quién del Ejecutivo, Legislativo y Judicial será responsable del seguimiento de la avgm. Además, el gobierno tiene que tomar en cuenta los avances previamente generados y empujar las acciones en las medidas que quedaron en fases intermedias.

En mayo de 2019 el gobierno de Jalisco debe enviar un informe a Conavim respecto del cumplimiento de las siguientes acciones: fortalecer el ijcf, mejorar la emisión y seguimiento de órdenes de protección, garantizar la correcta aplicación de la nom-046, contar con personal suficiente en todas las regiones sanitarias del estado para la aplicación del ile, contar con un banco estatal con información constante y disponible para monitorear la violencia contra las mujeres, generar que la Dirección de Análisis y Contexto tenga competencias claras y se refuerce su vinculación con agencias del ministerio público,26 crear un área especializada con perspectiva de género dentro de la fgej para la atención de casos de muertes violentas de mujeres, y garantizar la operatividad del Protocolo Alba y su Comité Técnico, de conformidad a la Sentencia Campo Algodonero.27

 

Conclusiones

La avgm es un mecanismo que ha permitido visibilizar problemáticas graves que ponen en riesgo la vida de las mujeres, genera medidas urgentes que buscan corregir la política pública y reformar los marcos legales que violentan los derechos humanos de las mujeres; en el caso de Jalisco ha propiciado que se obtengan avances que las organizaciones feministas venían exigiendo por años y no habían logrado concretarse.

El gobierno del estado tiene señaladas las medidas a ejecutar; no es momento de empezar de cero sino de revisar las experiencias de lo que funciona y lo que no. Hay además disposición en las organizaciones para seguir empujando y acompañando.28 Estar presentes en los procesos de alerta, además de una demanda de las organizaciones, ha sido también una observación del Comité de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw por sus siglas en inglés) al Estado mexicano.29

El gobierno tiene la obligatoriedad de cumplir y lograr avances que disminuyan el contexto de violencia contra las mujeres, lo anterior no sólo podría lograr mejores condiciones que garanticen el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia, sino que además se podría evitar que se solicite nuevamente el mecanismo de avgm para el estado de Jalisco. De acuerdo con Luz Estrada “estamos en un momento en el que hay herramientas para implementar, lo cual es una ventaja, pero es desventaja si la autoridad no lo ve”.

Por último, a las compañeras feministas en Jalisco, aunque la situación es complicada tras las terribles formas en las que se ha dado la extinción del ijm, y a pesar del contexto de tensión, confrontación y desgaste que ha generado, la experiencia en el proceso de la alerta nos recuerda la importancia de estar unidas. Como diría Marcela Lagarde, es momento de hacer sinergia, vivimos “en un México donde todo se combate […] todo se ataca, nada se previene […] no se tocan las estructuras de corrupción y violencia porque sobre ellos está cimentado el profundo y caótico estado social” (Lagarde, 2014:173). Las dinámicas patriarcales están presentes en nuestros entornos todos los días, por ello hagamos sinergia “como encuentro plural y dialógico entre ciudadanas, mujeres de base, aquellas que están en los gobiernos y tienen responsabilidades de género que ejecutar, mujeres políticas y las que están en partidos políticos […] hagamos el esfuerzo de articular visiones y acciones en pos de superar lo fragmentario y excluyente […] el momento actual es apremiante y solo es un instante del tiempo secular” (Lagarde, 2014:178).

Referencias

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LAGARDE, Marcela (2014). “Sinergia feminista para los derechos humanos de las mujeres” en Silvia López, Elizabeth Maier, María Luisa Tarrés y Gisela Zaremberg (coords.) 15 años de políticas de igualdad. Los alcances, los dilemas y los retos. México: El Colegio de México, pp. 165-181.

ONU MUJERES_MÉXICO; UNFPA-MÉXICO, ONU-DH-MéXICO (2018). “México ante la cedaw”. Disponible en: http://www2.unwomen.org/-/media/field%20office%20mexico/documentos/publicaciones/2018/11/mexico%20ante%20la%20cedaw%202018%20web.pdf?la=es&vs=3528 [Consultado el 19 de enero de 2019].

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (ONU); Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw), Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Comité cedaw. cedaw/c/mex/co/9 (2018). Observaciones finales sobre el noveno informe periódico de México 25 de julio de 2018.

RAMÍREZ, Gloria (coord.) (2018). “Recomendaciones de la Sociedad Civil al Comité cedaw ante el 9º Informe Periódico del Estado Mexicano 2018”. (En línea). Disponible en: https://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CEDAW/Shared%20Documents/MEX/INT_CEDAW_NGO_MEX_31431_S.pdf [Consultado el 17 de enero de 2019].

Leyes

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el dof el 1 de febrero de 2007. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lgamvlv.htm [Consultado el 4 de enero de 2019].

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Congreso del Estado de Jalisco. Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Jalisco publicada en el Periódico Oficial “El Estado de Jalisco” el 27 de mayo de 2008. Disponible en: congresoweb.congresojal.gob.mx/BibliotecaVirtual/legislacion/Leyes/Ley%20de%20Acceso%20de%20las%20Mujeres%20a%20una%20Vida%20Libre%20de%20Violencia%20del%20Estado%20de%20Jalisco.doc [Consultado el 7 de enero de 2019].

Congreso del Estado de Jalisco. Reglamento de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Jalisco publicado en el Periódico Oficial “El Estado de Jalisco” el 1 de noviembre de 2008. Disponible en: congresoweb.congresojal.gob.mx/BibliotecaVirtual/legislacion/Reglamentos/Reglamento%20de%20la%20Ley%20de%20Acceso%20de%20las%20Mujeres%20a%20una%20Vida%20Libre%20de%20Violencia.doc [Consultado el 8 de enero de 2019].

Oficios, dictamen, entre otros documentos oficiales publicados por la Secretaría de Gobernación a través de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres (Conavim)

[Todos disponibles en: http://portales.segob.gob.mx/es/Transparencia/AVGM_Jalisco (Accesado en distintas ocasiones durante diciembre de 2018 y enero de 2019)].

Actas Primera, Segunda, Quinta, Sexta Sesión y acta de dictamen del Grupo de Trabajo que da seguimiento a la avgm para el Estado de Jalisco.

Documento de organizaciones peticionarias “Informe contexto violencia feminicida en Jalisco”.

Documento “Dictamen sobre la implementación de las propuestas contenidas en las conclusiones del Informe emitido por el Grupo de Trabajo conformado para atender la solicitud de avgm para el Estado de Jalisco”.

Informe del Cumplimiento de los Indicadores de la avgm por parte del Gobierno del Estado de Jalisco con fecha 31 de julio de 2018.

Informe “Solicitud de Alerta de Violencia de Género Contra las Mujeres para el Estado de Jalisco” con fecha del 11 de enero de 2017.

Oficio de Conavim No. cnpevm/1526-1/2016, Acuerdo de Admisibilidad respecto de la solicitud de AVGM en el Estado de Jalisco con fecha del 05 de diciembre de 2016.

Oficio de Conavim No. cnpevm/1639/2018 para la notificación al Gobierno de Jalisco sobre activación de declaratoria de avgm con fecha del 30 de noviembre de 2018.

Oficio de Conavim No. cnpevm/1640/2018 para la notificación a organizaciones peticionarias sobre activación de declaratoria de avgm en Jalisco con fecha del 30 de noviembre de 2018.

Oficio del Gobierno del Estado de Jalisco sobre aceptación del Informe de avgm 195/DPG/IJM/2017, con fecha 29 de marzo de 2017.

Oficio de organizaciones peticionarias para solicitar la avgm para el Estado de Jalisco con fecha del 23 noviembre de 2016.

Oficio de Resolución de la Segob respecto de la avgm para Jalisco, con fecha 20 de noviembre de 2018.

Oficios de Voto razonado de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y de Patricia Orteha Medellín, ambos con fecha del 29 de octubre de 2018.

Notas:

1 De acuerdo con la lgamvlv, en su artículo 21, la “Violencia Feminicida: Es la forma extrema de violencia de género contra las mujeres, producto de la violación de sus derechos humanos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que pueden conllevar impunidad social y del Estado y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres”.

2 H. Congreso de la Unión (2007). Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Capítulo V. De la violencia feminicida y de la avgm.

3 Ibídem, artículo 23.

4 Información oficial sobre los procesos de AVGM en México: https://www.gob.mx/conavim/articulos/guia-practica-alerta-de-violencia-de-genero-contra-las-mujeres-avgm?idiom=es (consultado el 30 de enero de 2019).

5 Entidades con avgm activa: Campeche, Colima, Chiapas, Durango, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Veracruz (cuenta con dos Alertas activas una por violencia feminicida y otra por agravio comparado), y Zacatecas; entidades con procedimientos en trámite: Ciudad de México, Puebla y Edomex; entidades donde no se resolvió no declarar: Baja California, Coahuila, Guanajuato, Querétaro, Puebla, Sonora, Tabasco, Tlaxcala y Yucatán.

6 Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (Endireh) 2016. Disponible en: http://www.beta.inegi.org.mx/contenidos/programas/endireh/2016/doc/endireh2016_presentacion_ejecutiva.pdf (consultado el 15 de enero de 2019).

7 Comité de América Latina para la Defensa de los Derechos de la Mujer (Cladem-Jalisco), Colectivo Lésbico Tapatío (Coleta), Calle Sin Acoso Gdl, Yocoyani, la Red por los Derechos Sexuales y Reproductivos (Ddser-Jalisco) y AI.

8 Guadalajara, Zapopan, San Pedro Tlaquepaque, Tonalá, Tlajomulco de Zúñiga, El Salto, Puerto Vallarta y Ameca.

9 La activación se da tras el informe del Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario (gim), en el cual establecen 17 conclusiones y recomendaciones a las autoridades. Para más información, consultar el portal https://juntxs.jalisco.mx/ (consultado el 15 de enero de 2019).

10 Para más información sobre el proceso de alerta local consultar: María Guadalupe Ramos (2016). “Alerta de Violencia contra las Mujeres en Jalisco”. En Cepad, Informe sobre la situación de los derechos humanos en Jalisco 2015, y María de la Luz Estrada (2017) “Desafíos en la implementación de la avg en Jalisco”, en Cepad Informe sobre la situación de los derechos humanos en Jalisco 2016.

11 El ocnf, la Agenda Feminista de la defensa de los derechos de las mujeres “Leticia Galarza Campos (Cefem, A.C.), Cladem, El Círculo de Estudios Feministas “Las Irreverentes”, Ddser Jalisco, el Colectivo ¡Queremos seguir vivas!, Yocoyani, A.C., el Colectivo Calle Sin Acoso Gdl y Coleta.

12 Los municipios a que se refieren son: Zapopan, Tlaquepaque, Tonalá, Guadalajara, Tlajomulco de Zúñiga, Lagos de Moreno, Zapotlán el Grande, Mezquitic, El Salto y Puerto Vallarta. En Alerta local no se contemplaba a los municipios de Zapotlán el Grande, Mezquitic y Lagos de Moreno, pero sí Ameca.

13 Además de las autoridades y organismos que incluye el artículo 36 como integrantes del Grupo de Trabajo, estuvieron como personas académicas: Ana Gilda Lozano, representante del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, y Martha Patricia Ortega, de la Universidad de Guadalajara; y del nivel nacional: Lourdes Angulo, de la Universidad Pedagógica Nacional y Ernesto Silva de la Universidad Autónoma de México. Cabe destacar que en este proceso se cuenta por primera vez dentro del Grupo de Trabajo con el acompañamiento de la oacnudh como organismo internacional experto, el cual elaboró una serie de indicadores para el cumplimiento de las acciones de la avgm, su participación sería clave durante todo el proceso.

14 Informe “Solicitud de Alerta de Violencia de Género Contra las Mujeres para el Estado de Jalisco”. (2016). p. 51.

15 Para conocer todas las recomendaciones, consultar el apartado “Conclusiones” del Informe “Solicitud de Alerta de Violencia de Género Contra las Mujeres para el Estado de Jalisco” Disponible en: https://juntxs.jalisco.mx/sites/default/files/paginas/archivos/informe_avgm_jalisco_notificaci_n.pdf.

16 Las propuestas hechas por el Grupo de Trabajo para la etapa de prórroga son en torno a investigación y sanción del delito de feminicidio, búsqueda y localización mujeres desaparecidas, implementación del Programa ile, banco de datos de casos de violencia contra las mujeres, campañas de difusión de derechos humanos de las mujeres, emisión y seguimiento de órdenes de protección, ijcf e institucionalización de las acciones del seguimiento de las acciones de la alerta.

17 Documento elaborado por las organizaciones peticionarias “Información contexto de violencia feminicida en Jalisco”.

18 Ibídem, p. 6.

19 De acuerdo con el artículo 229 del Código Penal, en Jalisco el aborto es legal bajo tres causales: por violación, cuando haya peligro de muerte o de un grave daño a la salud de la mujer embarazada; el Programa se crea para la adecuada aplicación de la ILE en los casos mencionados.

20 En 2017 el gobierno del estado emitió una circular a todo el personal médico, estableciendo que se debía implementar el ile a menores víctimas de violación o abuso sexual infantil.

21 En Jalisco dos ejemplos fueron el Diagnóstico de muertes violentas de mujeres y los Protocolo Alba y de Feminicidio. En un primer momento, el gobierno del estado presentó documentos que no cumplían con los objetivos solicitados, e incluso en el caso de los Protocolos se publicaron versiones en 2017 que no tenían los estándares requeridos, posteriormente se instalaron mesas para su adecuación, publicándose nuevamente el 28 de junio de 2018.

22 A lo largo del presente trabajo se hace referencia a observaciones aportadas por parte de María de la Luz Estrada, Coordinadora del ocnf, obtenidas mediante una entrevista telefónica realizada el 4 de febrero de 2019.

23 El 5 de diciembre de 2018, mediante el Decreto 27213/lxii/18, se crea la nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Jalisco, que deroga la anterior y modifica la estructura del Ejecutivo.

24 El pasado 31 de enero el gobierno del estado publica en el Periódico Oficial el Decreto 27228/lxii/19, mediante el cual se extingue el ijm.

25 Artículo 38 Bis del Reglamento de la lgamvlv.

26 El 18 de diciembre de 2018 las organizaciones peticionarias entregaron al gobernador del estado un oficio solicitando se establezca el carácter vinculante de la Dirección de Análisis y Contexto, se fortalezcan sus recursos humanos, materiales, técnicos y económicos y que la Dirección dependa directamente del Fiscal General. No han tenido respuesta.

27 Documento de Resolución de la Segob respecto de la avgm para Jalisco, con fecha del 20 de noviembre de 2018.

28 El 14 de diciembre de 2018 las organizaciones peticionarias entregaron un oficio al Ejecutivo del Estado solicitando se instale una mesa de alto nivel para la elaboración del plan de trabajo, a fin de dar cumplimiento a las medidas con indicadores de resultados, dos meses después se sigue sin tener respuesta a la solicitud.

29 El Estado mexicano debe velar porque dentro del mecanismo de Alerta se tenga “la participación de organizaciones no gubernamentales, expertos del mundo académico y defensores de la perspectiva de género y los derechos humanos, así como mujeres víctimas de la violencia”. Comité cedaw. cedaw/c/mex/co/9. Observaciones finales sobre el noveno informe periódico de México (2018). Párrafo 24, inciso “e”.

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Informes de Derechos Humanos

La AVG en Jalisco. Vitrina que Exhibió otras Violencias contra las Mujeres

Paola Lazo Corvera

La Alerta de Violencia y los derechos sexuales y reproductivos

En México aún no existen las condiciones para erradicar la violencia hacia las mujeres o de género. Reconocer que ésta atenta contra los derechos humanos, es fundamental para que la exigencia de que todas las mujeres puedan vivir una vida libre de agresiones comience a ser atendida eficazmente. La gran cantidad de casos de niñas, jóvenes y mujeres que resultan embarazadas a partir de un ataque sexual es un indicador de que el Estado falla, primero, en resguardar su integridad y su seguridad, y después, al no garantizar el acceso adecuado a servicios de anticoncepción de emergencia e interrupción del embarazo en casos de violación.

Según datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2017), cada día 99 mujeres son víctimas de delitos sexuales y cada 40 minutos ocurre una violación dentro del territorio nacional; 41% de las mujeres mexicanas ha sido víctima de asalto sexual en alguna etapa de su vida, y 15 de cada 100 mujeres que actualmente tienen entre 20 y 24 años, fueron madres antes de ser mayores de edad (Endireh, 2016). El Estado de México ocupa el primer lugar en violencia sexual hacia las mujeres y Jalisco se encuentra entre las cinco entidades con más delitos sexuales registrados. “La violencia contra las mujeres ha tenido un largo camino para ser reconocida como una problemática social. Transitó de ser violencia doméstica o intrafamiliar para reconocerse como violencia de género, es decir, la violencia que viven las mujeres por su propia condición de ser mujeres” (Ramos Ponce y Núñez, 2016:127).

Desde el año 2008 México cuenta con la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, única en su tipo en América Latina y el Caribe. Esta ley es una herramienta de defensa, protección y prevención; asimismo, es un instrumento para propiciar los cambios estructurales que como país necesitamos si es que el fin es eliminar la violencia de género, ya que armoniza instrumentos internacionales de derechos humanos, especialmente la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (conocida como Convención de Belem do Pará), entre otros estándares internacionales de derechos de las mujeres.

Uno de los grandes aportes de la mencionada ley es la inclusión del mecanismo de Alerta de Violencia de Género (avg) en su artículo 22, el cual introduce una serie de acciones emergentes que el gobierno debe realizar para atender y erradicar la situación de vesania feminicida en regiones específicas del país.

En abril de 2009 se publicó la nom-046-SSA2-2005 Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención, que establece los servicios de salud a los que tienen derecho las mujeres víctimas de una violación sexual, entre ellos, la interrupción legal del embarazo (ile). Esta norma obliga a todas las instituciones del Sistema Nacional de Salud a prestar el servicio. Desde su publicación ha tenido un fuerte rechazo y cientos de médicos se rehúsan a cumplirla arguyendo su derecho de objeción de conciencia.

Por su parte, la Ley General de Víctimas (2013) define las obligaciones y compromisos en materia de atención y protección a víctimas del delito y violaciones a los derechos humanos. A partir de ésta, en el año 2016 se modifica la nom-046-SSA2-2005 para homologar su contenido, estableciendo que las autoridades de salud debían proporcionar los servicios de interrupción legal del embarazo de manera expedita para cualquier mujer víctima de ataque sexual, sin poner de por medio ningún requisito o restricción y sin necesidad de que la víctima demuestre haber sido agredida sexualmente o que esto deba ser verificado por las autoridades.

En Jalisco, el 8 de febrero de 2016, el gobernador del estado, Aristóteles Sandoval, emitió la declaratoria de Alerta de Violencia Contra las Mujeres (avcm) en ocho municipios del estado: Guadalajara, Zapopan, Tonalá, Tlajomulco, Tlaquepaque, El Salto, Puerto Vallarta y Ameca. Esta declaratoria surgió a partir de una ley local (Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de Jalisco, 2008a) y de su reglamento.1 Sustentado en dichos documentos jurídicos, el gobernador puede declarar la Alerta de Violencia con la intención de garantizar la seguridad de las mujeres, el cese de la violencia en su contra y eliminar las desigualdades producidas por una legislación que agravia sus derechos humanos (Ramos Ponce y Núñez, 2016).

La Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2008) señala que se deberá emitir una declaración de alerta de violencia cuando “los delitos del orden común contra la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las mujeres perturben la paz social en un territorio determinado” (Art. 24, Frac. ii). Sin embargo, la ley no define qué debe entenderse por “paz social”, aunque pareciera estar relacionada con el hecho de garantizar el bienestar de las personas, el respeto a su dignidad, la posibilidad de ejercer sus derechos humanos y la existencia de un Estado de derecho (Navarrete, 2018). Una declaratoria de avg, es un recordatorio al Estado de un deber incumplido a favor de las mujeres: asegurar su derecho a vivir sin violencia (ídem.).

Fue así que en el estado de Jalisco se instauró el mecanismo de la avcm, y el 19 de agosto de 2015 el gobernador impulsó la conformación del Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario (gim) integrado por cinco representantes de la academia2 y con la participación de personal de la Secretaría General de Gobierno, la Fiscalía General del Estado, el Instituto Jalisciense de las Mujeres y las secretarías de Educación y de Salud de Jalisco; además, participan como observadores del proceso: el Instituto de Transparencia e Información Pública, la Comisión Estatal de Derechos Humanos, el Instituto Jalisciense de Ciencias Forenses, la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim) y el Instituto Nacional de las Mujeres (Navarrete, 2018).

El grupo trabajó durante más de tres meses para elaborar un informe sobre la situación de la violencia de género y feminicida en el estado, a partir de un análisis del programa y las acciones emergentes implementadas por el gobierno, en el que señaló la falta de incidencia efectiva de las mismas.

Un asunto que visibiliza la poca importancia que la alerta tuvo para el gobierno estatal, fue el hecho de que la avcm no se publicó en su momento en el periódico oficial, sino que quedó en un mero aviso mediático: “los anuncios oficiales giraban en torno a cuentas alegres y avances sustanciales, de tal manera que se presentaba el semáforo con avances de 57% en el cumplimiento de la alerta” (Ramos Ponce y Núñez, 2016:136). Al respecto, Patricia Ortega, de la Red por los Derechos Sexuales y Reproductivos (Ddser), refiere que “quien sabe de esto dice que, sin decreto, no hay forma de concretar las medidas, pues no se asigna presupuesto, ni hay forma de que todas las instancias de gobierno se sientan obligadas a cumplirlas. Es decir, no se cuenta con la base para lograr que sea una directriz de la política pública estatal, sino que se deja su cumplimiento a la buena voluntad de las y los funcionarios/as en turno” (2018:186). El mecanismo se publicó en el Periódico Oficial del Estado casi 300 días después de haberse instaurado el mecanismo la avcm.

Actualmente Jalisco cuenta con dos mecanismos de alerta: la Alerta de Violencia Contra las Mujeres (avcm), de nivel estatal (febrero, 2016), y uno del ámbito federal, la Alerta de Violencia de Género (avg) (noviembre, 2018). No obstante, resulta necesario que estas alertas no sean reducidas a un tema de seguridad, sino que se requiere ampliar la mirada e integrar la perspectiva de derechos y de género en su diseño, implementación, seguimiento y evaluación.

Un logro local que es preciso resaltar, es que Jalisco hizo un aporte sustancial al proceso de la alerta cuando incluyó los Derechos Sexuales y Reproductivos, enfatizando que el incumplimiento de la nom-046 es una de las más graves violencias que viven niñas, jóvenes y mujeres, quienes después de sufrir violencia sexual experimentan violencia institucional y de Estado al no poder acceder a la interrupción legal de un embarazo consecuencia de una violación. Desde una perspectiva de derechos humanos y desde cualquier visión, es de celebrar que Jalisco decretara el Programa para la Interrupción Legal del Embarazo en los Servicios de Salud del Estado de Jalisco, en octubre de 2017, y que se empezara a construir el camino para el cumplimiento efectivo de la nom-046.

El Programa de ile en Jalisco. Logro en papel, frustrado en su aplicación

Patricia Ortega (2018) sostiene que la posibilidad de implementar los servicios de interrupción legal del embarazo conforme a la nom-046 y su respectivo programa de ile, tiene que ver con una primera conquista: que el gobierno estatal declarara el mecanismo de Alerta de Violencia Contra las Mujeres (avcm). Ésta significó el reconocimiento de que vivimos en una cultura machista y así dejó de considerarse una demanda exclusiva de las feministas, para pasar a ser un elemento con el cual definir la política pública. Esta situación generó a su vez un movimiento solidario entre mujeres en los diferentes municipios, en instancias gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, universidades, población en general y en organismos nacionales e internacionales (Ortega, 2018).

Sin embargo, este camino no estuvo exento de retos y escollos. Uno fue la coordinación entre las instancias de gobierno y las organizaciones de la sociedad civil enfocadas en temas de violencia contra las mujeres; éstas, después de un largo trance –aderezado también por la inoperancia de los gobiernos, y ante lo urgente de la situación–, mantuvieron la disposición para involucrarse interinstitucionalmente y atender una problemática, que si bien ha sido generada por una violencia estructural como parte de la cultura machista, corresponde primordialmente al gobierno contenerla y resolverla (ídem.).

La entonces presidenta del Instituto Jalisciense de las Mujeres (ijm), Erika Loyo, señala que en un principio hubo enormes resistencias, internas e institucionales, para la aplicación de la nom-046. Había falta de información y comprensión de la Norma, y pensaron que la manera de contrarrestar esta resistencia era la capacitación; empero, se enfrentaron con el hecho de que este proceso de capacitación no significaba necesariamente mayor conocimiento, interiorización o disposición para la aplicación de la Norma. El personal de salud no cambiaba de percepción, tampoco entendía de fondo cómo tenía que llevarse a cabo el procedimiento, y en cuáles condiciones técnicas y de respeto habría de hacerse. No existía un cuadro técnico de mando y operación que permitiera al personal entender qué iba primero y qué después, para atender con calidad y sensibilidad a las usuarias (Erika Loyo, entrevista, 27 de enero 2019).

Dentro de las recomendaciones específicas del gim y el compromiso asumido por el gobierno del estado, se estableció la creación del Programa de Interrupción Legal del Embarazo para las causales contenidas en el Art. 229 del Código Penal del estado de Jalisco, a saber: “Es lícito interrumpir un embarazo si es producto de una violación, si pone en riesgo la salud o la vida de la mujer”. Los datos obtenidos de la investigación del gim evidenciaron que, en el estado, las niñas y mujeres víctimas de violación sexual terminan por parir a los hijos/as de los violadores (ídem). La medida contó con la apertura del ijm y del Consejo Estatal para Prevenir, Atender y Erradicar la Violencia contra las Mujeres; así inició el proceso para la elaboración de la Guía de Interrupción Legal del Embarazo para la causal de violación.

Sin embargo, el proceso estuvo empantanado por la oposición hacia el tema que mostraron varias organizaciones del Consejo Social del ijm, así como de una parte importante de la delegación de la Secretaría de Salud Jalisco (ssj), quienes también se resistieron al cumplimiento de la ley y, en especial, a ceñirse a la nom-046. En este sentido, fue esencial la intervención y gestión de Erika Loyo, presidenta del ijm, quien logró convencer a su Consejo y a los representantes de la ssj de la importancia de garantizar la defensa de los derechos de las niñas, adolescentes y mujeres víctimas de violencia sexual, y finalmente se configuró una propuesta consensuada con las y los integrantes de la mesa y el “compromiso” de la ssj de cumplirla (Ortega, 2018).

En opinión de Erika Loyo el avance fue lento, con muchas presiones y dificultades; reconoce que un factor crucial para la aplicación Norma fue la publicación de una circular oficial –por insistencia de las organizaciones de la sociedad civil– en la que el propio secretario de salud, Dr. Antonio Cruces Mada, indicó que la nom-046 era una regulación que debía aplicarse “sí o sí”. El 28 de septiembre de 2017 se publica en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco la “Circular para la operación de los servicios de salud relacionados con la Interrupción Voluntaria e Interrupción Legal del Embarazo” (dirigida a todas las regiones sanitarias y hospitalarias del estado); un mes después, en el mismo Periódico Oficial apareció la publicación del Programa Estatal del ile (Erika Loyo, entrevista citada).

Sombras y penumbras. Implementación de la nom-046 y el Programa ile

Uno de los contextos en los que se materializa la violencia hacia las mujeres en la entidad ha sido el campo médico y de atención a la salud. La incapacidad en la aplicación del Art. 229 del Código Penal del estado de Jalisco es una muestra de ello: “Es lícito interrumpir un embarazo si es producto de una violación, si pone en riesgo la salud o la vida de la mujer”. Entre las deficiencias en la implementación de la nom-046 y del Programa ile en Jalisco, el trabajo de Patricia Ortega (2018) recupera múltiples violaciones a los derechos humanos de niñas, jóvenes y mujeres víctimas de violación que han solicitado la atención médica, psicológica y legal posterior a la agresión vivida; entre ellas, el hecho de que se les requiera interponer una denuncia, contrario a lo establecido en la nom-046; además, que reciban atención basada en prejuicios, información no científica ni laica, carente de perspectiva de género, así como la exigencia de que las víctimas declaren ante Ministerio Público como un requisito para autorizar el procedimiento de ile.

La experiencia de varias de las chicas y mujeres que han solicitado atención y apoyo pone en evidencia que la ssj no cuenta aún con suficiente personal capacitado, sensibilizado y no objetor de conciencia, que pueda atender adecuadamente estos casos. En ocasiones, el proceso químico se desecha para seguir el instrumentado, por tratarse del que las y los médicos conocen y dominan, y no porque sea el más conveniente para la víctima; esta situación hace que el procedimiento sea tortuoso, doloroso, invasivo y agresivo, especialmente cuando se trata de niñas o jovencitas víctimas de violencia sexual (Ortega, 2018).

En palabras de Erika Loyo, el logro del Programa ile en Jalisco no exime a las instituciones de reconocer los grandes problemas operativos que enfrentaron, que fueron parte de las causas por las cuales el gobierno federal decretó la Alerta. La negación de la atención era común y hubo muchos casos de mujeres que tuvieron que trasladarse a Guadalajara en lugar de recibir la atención médica en sus regiones. Esta situación se debió en gran medida a la resistencia médica en los programas regionales. Hubo múltiples acciones que buscaron derogar la Circular y el Programa del ile, entre ellas, la fuerte presión ejercida por organizaciones de corte conservador como Pro Vida, que intentaron desacreditar el programa y su aplicación. Otro problema está relacionado con las raíces de la resistencia entre los médicos, quienes desde su formación profesional desconocen la Norma y no han recibido sensibilización en materia de derechos humanos y perspectiva de género. Este tipo de intransigencias también se encontraron en instancias fuera del sector salud, como la Fiscalía, el Sistema dif y Ciudad Niñez, en donde existen vacíos para la operacionalización de la Norma y del Programa (Erika Loyo, entrevista citada).

Entre las acciones violatorias a los derechos humanos de las niñas, jóvenes y mujeres, Ortega (2018:190-191) observa las siguientes:

• Solicitud de recolección de “los restos” del aborto para análisis de adn con el fin de corroborar quién es el padre.

• Personal hospitalario poniendo en duda la palabra de la víctima.

• Atención psicológica ofreciendo información tendenciosa: “ahorita no se siente nada, pero en dos semanas se van a sentir los movimientos del bebé y se verá la imagen en el ecosonograma”.

• Intimidación a la madre de la víctima por parte del personal de salud al señalar como diferente la versión de la niña a la suya, y referirlo como una posible complicación para la autorización del procedimiento.

• Exigencia por parte del personal médico de que la víctima relate detalladamente “todo” lo sucedido (doble victimización).

• Explicaciones médicas del procedimiento con elementos descriptivos innecesarios al tratarse de una menor de edad, utilizando información no científica, ni laica.

• Negación del personal médico a asentar en el expediente la realización de una interrupción legal por causal violación.

• Negar medicamento para el dolor durante el procedimiento (los manuales de ile señalan que el ibuprofeno no se contraindica con ningún otro).

Estas situaciones ponen en evidencia lo urgente de la sensibilización, la formación y la capacitación técnica y humana, así como el imperativo de supervisar al personal de salud para que su atención se ciña a los estándares médicos de calidad y, sobre todo, de trato digno, respetuoso y garante de los derechos humanos de las niñas, jóvenes y mujeres víctimas de agresión sexual. Es ineludible que exista colaboración y exigencia por parte de las autoridades para el adecuado cumplimiento de la Norma, unida a una firme labor para derribar –con información científica sostenida en una perspectiva de derechos humanos y de género– las resistencias y evasivas para atender la ley, así como las barreras para el acceso a la justicia, y erradicar la violencia institucional, los tratos crueles e inhumanos hacia las víctimas de violencia sexual.

Otra de las limitantes de la implementación del Programa de ile con base en la nom-046, ha sido la objeción de conciencia (Art. 18) del personal médico;3 en este sentido, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (cedaw) ha mostrado preocupación con respecto a la manera en que ésta se utiliza como justificación para no atender a mujeres que por distintas razones requieren interrumpir su embarazo conforme a las causales de ley.

La objeción de conciencia implica el reconocimiento del derecho a la libertad de conciencia, y significa que el personal médico y de enfermería puede abstenerse de realizar actividades que consideran contrarias a sus creencias personales, incluidas las religiosas. La objeción de conciencia es de índole individual, razón por la cual sólo el personal que participe de manera directa en el procedimiento de aborto puede ser objetor de conciencia, no así el personal administrativo. Las instituciones de salud no pueden declararse objetoras, por el contrario, están obligadas a contar en todo momento con personal no objetor para garantizar el servicio de interrupción del embarazo bajo las causales establecidas por la ley. Si por algún motivo justificado no se puede proporcionar este servicio a la usuaria, la institución tiene la obligación de referirla de inmediato a otra unidad de salud en la que sí reciba la atención que necesita (gire, 2018c).

En abril de 2018, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) otorgó dos amparos a mujeres víctimas de violación sexual a quienes se les negó el acceso a la interrupción legal del embarazo en los servicios públicos de salud, aun cuando dicha posibilidad es un derecho de las víctimas en todo el país, de acuerdo con la Ley General de Víctimas y a la nom-046 (gire, 2018a). La scjn afirmó que dicha negación constituye una violación de derechos humanos y que las autoridades de salud están obligadas a lo siguiente:

• Las autoridades sanitarias a quienes acudan mujeres que han sido víctimas de una violación sexual y están embarazadas, producto de dicho acto, deben atender de manera eficiente e inmediata la solicitud, a fin de no permitir que las consecuencias físicas, psicológicas, económicas y sociales, derivadas de la agresión sexual se sigan desplegando en el tiempo, lo que conlleva no solo a prestar la atención y observación médica necesarias, sino a la materialización de tal interrupción legal del embarazo si ésta es solicitada por la víctima.

A través de estas resoluciones, el máximo tribunal de este país confirma la obligación legal de los prestadores de servicios de salud de garantizar el acceso al aborto en caso de violación sexual y, por extensión, en los demás casos que estén dentro de las causales establecidas en los códigos penales. De esta manera, la objeción de conciencia no debe –ni puede– ser empleada si vulnera los derechos reproductivos de las mujeres (gire, 2018a).

Conclusiones

Parece que el camino continuará tortuoso ¿hacia dónde transitar?

Desde noviembre de 2016, ante la lentitud e incumplimiento de varias de las recomendaciones del Grupo Interinstitucional y Multidisciplinario (gim), las organizaciones de la sociedad civil solicitaron a la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim), iniciar el proceso de implementación de la Alerta federal por violencia de Género en Jalisco. La exigencia de esta Alerta significa una firme señal de que el gobierno estatal y los municipales involucrados han sido incapaces de resolver o disminuir la violencia contra las mujeres en Jalisco (Ortega, 2018). Dos años después, en noviembre de 2018, casi al cierre de gestión del gobierno de Aristóteles Sandoval, el gobierno federal emitió la Alerta de Violencia de Género para el estado de Jalisco, misma que a la fecha en que se escribe este artículo (febrero, 2019), aún no ha sido puesta en marcha por el nuevo gobierno estatal.

El fortalecimiento de la operación del Programa Estatal de Interrupción Legal del Embarazo para atender las causales legales en Jalisco de acuerdo al Código Penal vigente, ha estado entre las recomendaciones del gim, que señala el necesario desarrollo de estrategias que hagan posible la verdadera aplicación del Programa de ile, con su correspondiente campaña de difusión, capacitación y sensibilización de todo el personal que tiene contacto con las usuarias, la adquisición de medicamentos para la realización de procedimientos químicos de ile –menos invasivos para el cuerpo de la mujer–, así como la urgencia de contar siempre con personal No Objetor en las clínicas y centros hospitalarios que brinden el servicio de manera inmediata, y sin poner en riesgo la salud de las mujeres (Ortega, 2018).

El panorama para el cumplimiento de los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres, desde el marco de la Ley General de Víctimas y la nom-046, sigue siendo oscuro a pesar de que institucionalmente se han generado los recursos y las estrategias a través de las cuales debiera ser posible arrojar luz en el camino. Es indudable que hoy en día existen muchas más personas informadas y sensibles al tema de aborto legal y seguro en las propias instituciones nacionales y estatales; sin embargo, la resistencia política, social y cultural continúa presente, sostenida en una estructura patriarcal y machista que se expresa concretamente en la posibilidad o no de atender a las mujeres, adolescentes y niñas embarazadas víctimas de violación.

Algunas de las acciones y determinaciones del nuevo gobierno estatal, encabezado por Enrique Alfaro Ramírez, son poco alentadoras. Preocupa la decisión arbitraria de extinguir el Instituto Jalisciense de las Mujeres, ya que pone en riesgo la continuidad de los avances y logros conquistados en materia de derechos humanos de las mujeres; es una pérdida significativa la autonomía institucional con que contaba el ijm en su calidad de Organismo Público Descentralizado (opd), que incidirá negativamente en el compromiso por cumplir con las exigencias de la Alerta de Violencia de Género federal que debieran atenderse en un lapso de cinco meses, y que su implementación efectiva se ha postergado debido al cambio de gobierno. A casi tres meses de que la Secretaría de Gobernación emitió la alerta (noviembre, 2018), las autoridades estatales que en diciembre del mismo año asumieron el gobierno de Jalisco, apenas delinean las acciones que llevarán a cabo para atenderla. Alarma, también, la disminución en la asignación del presupuesto para atención a la situación en materia de derechos de las mujeres, señalada en un estudio realizado por Sonia Serrano y colaboradores (El Diario ntr, 30 de enero de 2019): “Los recursos para el área que se encargará de la agenda de género se redujeron y la mayor parte del presupuesto de la Secretaría de Igualdad Sustantiva se irá a programas de apoyo para otros sectores como jóvenes, indígenas y migrantes”; el documento también apunta una reducción en el dinero etiquetado para el cumplimiento de la Alerta de Violencia de Género, que pasó de 15 millones de pesos en 2018, a un monto de 14 millones para el desarrollo de las estrategias específicas que permitan cumplir con lo que exige la avg en 2019.

La impunidad, que es norma en Jalisco, por supuesto agrava la violencia feminicida, porque enfrentarla requiere de protocolos particulares de actuación, no únicamente para sancionarla sino para prevenirla y erradicarla, además de aplicar adecuada y oportunamente la herramienta de búsqueda de mujeres desaparecidas (Protocolo Alba). El gobierno de Enrique Alfaro deberá informar, a los seis meses de iniciada su gestión, cuáles han sido los avances alcanzados en materia de violencia de género y violencia feminicida al Sistema Nacional de Atención, Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres. No obstante, si evaluamos los signos que su naciente gestión ha emitido, hasta hoy es difícil imaginar un reporte que apunte con certeza hacia la senda que lleve a la conquista de una vida libre de violencia para las mujeres jaliscienses.

El cumplimiento de la avg en forma integral, atendiendo los aspectos estructurales desde los que emergen y se sostienen las violencias de género, requiere mirar más allá del ámbito de seguridad y supone tejer, con perspectiva de género y derechos humanos, los nodos que, en conjunto, resarzan las múltiples violencias que padecen las mujeres, la desigualdad social y la discriminación. La avg no es sólo reactiva, implica entender que el problema de agresión y violencia que viven las mujeres en México y en Jalisco tiene un costo altísimo para la sociedad y asimismo para cada mujer, joven y niña que es víctima. Ambas, la sociedad y cada mujer, pierden integridad; de ahí que las organizaciones de la sociedad civil resistan y mantengan con firmeza su lucha, animadas por la convicción insondable de que todas y cada una de las mujeres que viven y transitan en nuestro estado merecen ser libres, sentirse seguras, confiadas y experimentar paz en sus relaciones, en su cotidianidad.

Es menester abrir nuevas rutas para la comprensión del fenómeno y para ampliar el análisis y la discusión en torno al acceso diferenciado de las mujeres a una vida libre de violencia y, en los casos de agresión sexual, a la interrupción legal y segura del embarazo, situación que afecta de manera desigual y discriminatoria a las mujeres que residen fuera de las grandes ciudades y, especialmente, a aquellas que provienen de sectores más desfavorecidos. Los datos e información actualizada, fruto de estudios e investigaciones especializadas, permiten valorar con mayor objetividad el grado de cumplimiento de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2007) en el estado de Jalisco, así como de la implementación de la nom-046; también aportan elementos para que las y los tomadores de decisión en el ámbito de políticas públicas, impulsen acciones emergentes para la eliminación de la violencia de género y feminicida en la entidad, así como para que impulsen la armonización de las legislaciones relativas a la interrupción legal del embarazo, de acuerdo a las causales vigentes en el estado, reconociéndola como un derecho sexual de las mujeres en condiciones de justicia e igualdad.

La justicia y la solidaridad son compromisos; más aún, son condiciones sine qua non para llamarnos sociedad que hemos marginado y, hoy, por muchas circunstancias, especialmente por la violencia contra las mujeres, nos interpelan, de uno en una y como colectividad: las instituciones con mayor énfasis, y las y los ciudadanos somos corresponsables del nivel de indefensión en el que las mujeres deben hacer su vida y aportar significativamente a la de los demás; hoy toca mirarlas y reconocerlas desde el principio ético del respeto absoluto a la vida de las mujeres.

Referencias

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Secretaría de Salud. “Circular para la operación de los servicios de salud relacionados con la interrupción voluntaria e interrupción legal del embarazo” en el Periódico Oficial Núm. 39, Sección IV el 28 de septiembre de 2017, disponible en: https://periodicooficial.jalisco.gob.mx/sites/periodicooficial.jalisco.gob.mx/files/09-28-17-iv.pdf [Consultado el 22 de marzo de 2019].

Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (2017). “Incidencia delictiva del fuero común 2017”. Disponible en: <https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/247815/Cieisp2017_062017.pdf> [Consultado el 22 de marzo de 2019].

Serrano, S., Pérez, P., Pereira, D. y Fuentes, M. (2019) “Sin más recursos, apoyos a mujeres” en El Diario ntr, Guadalajara, 30 de enero de 2019. Disponible en: <http://www.ntrguadalajara.com/post.php?id_nota=118219> [Consultado el 22 de marzo de 2019].

Notas:

1 Reglamento de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia en el Estado de Jalisco, Arts. 7 y 8, 2008b.

2 Guadalupe Ramos, Pablo Moloeznik, Raquel Padilla, Patricia Ortega y Ana Gilda Lozano.

3 En el nivel nacional, en marzo 2018, se reformó la Ley General de Salud para incluir la Objeción de Conciencia como un derecho de las y los médicos del Sistema Nacional de Salud. El partido que impulsó dicha reforma, Partido Encuentro Social (pes), es considerado “el primer partido confesional de la democracia mexicana, brazo político de las iglesias evangélicas del país” (Aguilar Camín, 2018).